政府采購市場(chǎng)作為建設(shè)全國統(tǒng)一大市場(chǎng)的重要組成部分，既關(guān)乎財(cái)政資金的使用效率，又影響市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平性。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的確立在一定程度上減少了政府采購領(lǐng)域權(quán)力濫用、利益尋租、限制競(jìng)爭(zhēng)等現(xiàn)象。然而，目前審查主體不確定、審查方式不合理、審查標(biāo)準(zhǔn)有局限、審查監(jiān)督不到位，導(dǎo)致在政府采購領(lǐng)域完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度面臨諸多困境與挑戰(zhàn)。如何將公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度有效適用于政府采購領(lǐng)域，這是當(dāng)前亟須解決的問題。
理論依據(jù)
2016年6月，《國務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）發(fā)布，標(biāo)志著我國初步確立了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。2017年發(fā)布的《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則（暫行）》及2021年發(fā)布的《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則》）進(jìn)一步為該制度的實(shí)踐操作提供了理論基礎(chǔ)?！秾?shí)施細(xì)則》第二條對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度適用于政府采購領(lǐng)域進(jìn)行了規(guī)定。隨后，業(yè)內(nèi)逐漸意識(shí)到政府采購領(lǐng)域有關(guān)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的重要性。
2024年1月，經(jīng)國家發(fā)展改革委第八次委務(wù)會(huì)通過的《招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域公平競(jìng)爭(zhēng)審查規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)則》）第三條對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查進(jìn)行了定義。2024年6月，《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）正式以國務(wù)院行政法規(guī)的形式頒布，解決以往由于沒有法律法規(guī)對(duì)政府采購領(lǐng)域公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度作出規(guī)定的問題，并與《中華人民共和國政府采購法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購法》）、《中華人民共和國反壟斷法》等上位法有效銜接與協(xié)調(diào)。
筆者認(rèn)為，相關(guān)法律法規(guī)的出臺(tái)在很大程度上為我國政府采購領(lǐng)域?qū)嵤┕礁?jìng)爭(zhēng)審查制度提供了理論依據(jù)，在法律位階上形成法律法規(guī)之間的良性互動(dòng)。
實(shí)踐困境
——審查主體不確定。根據(jù)《規(guī)則》第三條對(duì)招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域公平競(jìng)爭(zhēng)審查的定義，公平競(jìng)爭(zhēng)審查的主體是行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，即廣義上的行政機(jī)關(guān)。以高校為例，根據(jù)有關(guān)行政法律法規(guī)的規(guī)定，高校屬于授權(quán)性質(zhì)的事業(yè)單位，只有在教育部授權(quán)其頒發(fā)學(xué)位、管理學(xué)籍的領(lǐng)域可以作為具有行政職能的主體。因此，高校等一般不具有管理公共事務(wù)的職能，不是公平競(jìng)爭(zhēng)審查的主體。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度意義上的審查主體與政府采購領(lǐng)域的采購主體不具有一致性，可能導(dǎo)致在公平競(jìng)爭(zhēng)審查過程中被區(qū)別對(duì)待，即同項(xiàng)目不同審查。
——審查方式不合理。根據(jù)《實(shí)施細(xì)則》第五條規(guī)定，我國公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的自我審查方式主要包括以下三種：一是由政策制定機(jī)關(guān)的具體業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)審查；二是政策制定機(jī)關(guān)指定具體的機(jī)關(guān)進(jìn)行審查；三是采取其他方式進(jìn)行審查。實(shí)際上，這三種審查方式均是政策制定機(jī)關(guān)自我審查方式的體現(xiàn)。筆者認(rèn)為，采取這種方式雖然能夠高效應(yīng)對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查任務(wù)，但能否實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的目的有待商榷。自我審查模式之下，政策制定機(jī)關(guān)既是制定主體又是監(jiān)督主體，就像比賽場(chǎng)上同時(shí)擔(dān)任運(yùn)動(dòng)員與裁判員一樣，最終能否真正實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查值得考量。2024年6月出臺(tái)的《條例》也沒有改變這種審查方式，即第三章審查機(jī)制中明確規(guī)定，由起草單位、本級(jí)人民政府市場(chǎng)監(jiān)督管理部門會(huì)同起草單位對(duì)一項(xiàng)政策措施在起草單位進(jìn)行審查。在筆者看來，這實(shí)際上仍是自我審查的模式。
——審查標(biāo)準(zhǔn)有局限。確立公平競(jìng)爭(zhēng)審查的目的在于能夠反壟斷、反地方性保護(hù)，維護(hù)全國統(tǒng)一市場(chǎng)化秩序。其中，構(gòu)建合理有效的公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)意義重大，影響著審查制度能否落地、審查結(jié)果能否有效。不管是《意見》《實(shí)施細(xì)則》還是《條例》，都對(duì)審查標(biāo)準(zhǔn)十分重視，在文件中運(yùn)用了大量篇幅對(duì)審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行闡述。但筆者認(rèn)為，目前我國有關(guān)制度文件對(duì)于審查標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置，仍具有一定局限性。
一方面，審查標(biāo)準(zhǔn)缺乏系統(tǒng)性。《意見》《實(shí)施細(xì)則》《條例》都是現(xiàn)行有效的法律文件。在有沖突的情況下，法律適用依據(jù)上位法優(yōu)先的原則，應(yīng)當(dāng)適用法律位階更高的《條例》，但在沒有沖突的情況下，均能夠適用。因此，實(shí)踐中容易出現(xiàn)審查主體不知道適用哪個(gè)文件或者為了更好地實(shí)現(xiàn)目的而選擇有利的文件，導(dǎo)致公平競(jìng)爭(zhēng)審查最終流于形式，無法起到作用。同時(shí)，政府采購公平競(jìng)爭(zhēng)審查本就屬于政府采購與反壟斷的交叉領(lǐng)域，加上政府采購本身政策繁多、公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度建立時(shí)間不長，導(dǎo)致政府采購領(lǐng)域?qū)嵤┕礁?jìng)爭(zhēng)審查缺乏系統(tǒng)性。
另一方面，審查標(biāo)準(zhǔn)不全面?！兑庖姟贰秾?shí)施細(xì)則》《條例》均采用列舉的方式規(guī)定了審查標(biāo)準(zhǔn)，幾乎是通過二級(jí)標(biāo)題對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查進(jìn)行列舉。在政府采購領(lǐng)域，這種列舉式審查標(biāo)準(zhǔn)易出現(xiàn)滯后性的現(xiàn)象。這是因?yàn)檎少徯枨蠖嘣?、目?biāo)涵蓋整個(gè)市場(chǎng)，僅僅是列舉式并無法將其完全覆蓋，也無法及時(shí)跟上諸如合作創(chuàng)新采購、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等需要適應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展的新政策。
——審查監(jiān)督不到位?！稐l例》對(duì)我國公平競(jìng)爭(zhēng)審查的監(jiān)督保障主體作出明確規(guī)定，國務(wù)院市場(chǎng)監(jiān)督管理部門強(qiáng)化公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作監(jiān)督保障，實(shí)際上將公平競(jìng)爭(zhēng)審查的監(jiān)督職責(zé)交給市場(chǎng)監(jiān)督管理部門。這一法律文件在很大程度上彌補(bǔ)了《意見》《實(shí)施細(xì)則》等文件中公平競(jìng)爭(zhēng)審查監(jiān)督保障機(jī)制缺失的困境。但面對(duì)多元復(fù)雜的政府采購，這一主體的確立并不代表政府采購領(lǐng)域?qū)嵤┕礁?jìng)爭(zhēng)審查制度下審查監(jiān)督已經(jīng)到位。
一方面，《條例》建立了包括自我糾正、審查抽查、舉報(bào)處理、督查等機(jī)制，但這些依舊缺乏政府采購領(lǐng)域公平競(jìng)爭(zhēng)審查監(jiān)督保障機(jī)制的細(xì)化。自我糾正、抽查、舉報(bào)仍然是宏觀層面上的做法，并無法調(diào)整政府采購領(lǐng)域每一種采購方式、采購形式等內(nèi)容。另一方面，《條例》未對(duì)政府采購領(lǐng)域?qū)嵤┕礁?jìng)爭(zhēng)審查制度的投訴與舉報(bào)制度進(jìn)行明確。根據(jù)《實(shí)施細(xì)則》關(guān)于投訴與舉報(bào)制度的規(guī)定，舉報(bào)者需要提供的具體證據(jù)、證據(jù)類型、證據(jù)數(shù)量都沒有明確，導(dǎo)致在實(shí)踐中舉報(bào)者面臨很大的舉報(bào)成本與不確定性。
完善建議
——明確政府采購領(lǐng)域公平競(jìng)爭(zhēng)審查的主體。政府采購領(lǐng)域的采購主體與行政法領(lǐng)域的行政主體存在一定差異。一般不列入行政法規(guī)調(diào)整的高校、公安機(jī)關(guān)、檢察院、法院等在使用財(cái)政性資金進(jìn)行政府采購時(shí)，會(huì)受到《政府采購法》的法律調(diào)整。這導(dǎo)致政府采購領(lǐng)域?qū)嵤┕礁?jìng)爭(zhēng)審查與其他領(lǐng)域?qū)嵤┕礁?jìng)爭(zhēng)審查存在不同之處，即不能直接按照《規(guī)則》第三條規(guī)定，將政府采購領(lǐng)域公平競(jìng)爭(zhēng)審查的主體局限于廣義上的行政機(jī)關(guān)，而應(yīng)明確所有能夠參與政府采購的采購人都是公平競(jìng)爭(zhēng)審查的主體，對(duì)政府采購領(lǐng)域公平競(jìng)爭(zhēng)審查主體進(jìn)行擴(kuò)大解釋。在對(duì)政府采購領(lǐng)域公平競(jìng)爭(zhēng)審查主體進(jìn)行擴(kuò)大解釋之后，隨之而來的是審查范圍的擴(kuò)大解釋。筆者認(rèn)為，應(yīng)將采購人制定的內(nèi)部文件，包括但不限于單位內(nèi)部的采購管理辦法、采購文件與公告等納入公平競(jìng)爭(zhēng)審查范圍。
——構(gòu)建多元化的公平競(jìng)爭(zhēng)審查模式。一方面，要優(yōu)化原有的自我審查制度，加強(qiáng)自我審查流程開展的專業(yè)性。對(duì)于重要政策舉措，開展多部門會(huì)審，多方面保障政策舉措審查的完整性與全面性。另一方面，要完善第三方機(jī)構(gòu)的審查。筆者認(rèn)為，要么選擇第三方機(jī)構(gòu)審查，要么在政策制定機(jī)關(guān)進(jìn)行自我審查之后由第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行深度審查。《規(guī)則》明確，政策制定機(jī)關(guān)可以委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)擬出臺(tái)政策措施的公平競(jìng)爭(zhēng)影響、招投標(biāo)實(shí)施情況、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況進(jìn)行評(píng)估。但目前對(duì)于第三方機(jī)構(gòu)的專業(yè)評(píng)估機(jī)制、遴選機(jī)制、結(jié)果反饋機(jī)制尚未健全，難以為自我審查機(jī)制提供有力支撐。因此，筆者建議，在機(jī)構(gòu)遴選過程中，要對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的專家進(jìn)行評(píng)估，保證其能夠快速反應(yīng)、迅速地組織評(píng)估工作并滿足政府采購需求。第三方機(jī)構(gòu)還應(yīng)完全獨(dú)立于政策制定機(jī)關(guān)，不與有關(guān)參與主體產(chǎn)生利益上的沖突。
——完善審查標(biāo)準(zhǔn)并擴(kuò)大審查范圍。一是針對(duì)貨物、服務(wù)、工程這三類采購對(duì)象，明確界定在不同情形下可能發(fā)生的限制行為，制作三類負(fù)面清單，并以附件的形式隨著法律法規(guī)的更新進(jìn)行調(diào)整。二是以指導(dǎo)性案例的形式指導(dǎo)政府采購領(lǐng)域開展公平競(jìng)爭(zhēng)審查。三是將采購文件與公告納入審查范圍。
——強(qiáng)化審查監(jiān)督保障機(jī)制。一是細(xì)化舉報(bào)機(jī)制，包括但不限于舉報(bào)人需要提供的具體證據(jù)、證據(jù)類型、證據(jù)數(shù)量，以及舉報(bào)途徑、舉報(bào)流程、時(shí)間要求等。同時(shí)，公布舉報(bào)方式與舉報(bào)渠道，設(shè)置包括但不限于官網(wǎng)、微信公眾號(hào)、電話、郵件等多種渠道，鼓勵(lì)公眾對(duì)于政策措施等進(jìn)行監(jiān)督。還要建立保護(hù)機(jī)制，合理保護(hù)舉報(bào)者的隱私。二是強(qiáng)化自我糾正機(jī)制。政策制定機(jī)關(guān)在政府采購中的雙重角色及其對(duì)自我審查的主觀動(dòng)機(jī)決定了審查的有效性，故政府采購領(lǐng)域?qū)嵤┕礁?jìng)爭(zhēng)審查制度應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一個(gè)以自我審查為核心的多元化的公平競(jìng)爭(zhēng)審查模式。因此，有必要建立與自我審查制度相配套的自我糾正機(jī)制，即在政策措施制定機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立交叉糾正制度，提高公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度決策的透明度，避免“既當(dāng)裁判又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”的情況。三是引入處罰機(jī)制。設(shè)置處罰機(jī)制的最終目的在于追究責(zé)任，但目前在政府采購領(lǐng)域開展公平競(jìng)爭(zhēng)審查時(shí)，并沒有設(shè)置相應(yīng)的責(zé)任追究制度。因此，筆者建議，要明確責(zé)任主體、責(zé)任形式，提高違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的成本，提倡采用行政責(zé)任與刑事責(zé)任相結(jié)合的方式來追究責(zé)任。
（作者：周鈺怡 王永輝，作者單位：浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)）
來源：中國政府采購報(bào)第1432期第3版
