【圓桌論壇・聚焦串通投標(biāo)罪】
揮協(xié)同“利劍” 斬圍標(biāo)“黑手”
——業(yè)內(nèi)專(zhuān)家共話(huà)串通投標(biāo)罪系列問(wèn)題
主持人：
中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)記者 張舒慧 彭勇琪
嘉賓：
公安部第三研究所采購(gòu)員 王 磊
北京市財(cái)政局二級(jí)巡視員、法制處處長(zhǎng) 陳以勇
上海市政府采購(gòu)中心調(diào)研員 馬正紅
山東省濰坊市財(cái)政局財(cái)稅高級(jí)經(jīng)濟(jì)師 蔣守華
廣東省政府采購(gòu)協(xié)會(huì)專(zhuān)家 雷金輝
北京市道可特律師事務(wù)所高級(jí)合伙人 蔡 錕
形成打擊合力
主持人：財(cái)政部門(mén)、公安部門(mén)以及司法機(jī)關(guān)在認(rèn)定和處理串通投標(biāo)行為時(shí)，面臨哪些困難與挑戰(zhàn)？如何更好地協(xié)同配合，形成有效打擊合力？
雷金輝：串通投標(biāo)行為往往因其隱蔽性而導(dǎo)致認(rèn)定極其困難。我國(guó)現(xiàn)行政府采購(gòu)法律法規(guī)將串通投標(biāo)行為的認(rèn)定，分為“屬于惡意串通”和“視為串通投標(biāo)”兩類(lèi)。其中，“屬于惡意串通”的認(rèn)定需要直接證據(jù)予以證實(shí)，但在實(shí)際操作中，直接證據(jù)的獲取難度極大，大量的證據(jù)材料只是間接證據(jù)?！耙暈榇ㄍ稑?biāo)”的認(rèn)定雖可借助間接證據(jù)來(lái)推定行為人是否實(shí)施了串通投標(biāo)行為，但由于串通投標(biāo)行為不僅涉及行政違法，而且在情節(jié)嚴(yán)重時(shí)還需承擔(dān)刑事責(zé)任。因此，《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》采取謹(jǐn)慎的立法思路，列舉了六種“視為串通投標(biāo)”的情形，且未規(guī)定兜底性條款。這就意味著有大量“疑似”串通投標(biāo)的行為，因缺乏直接證據(jù)或者不符合六種“視為串通投標(biāo)”的情形，而不能被認(rèn)定為串通投標(biāo)。此外，由于行政案件和刑事案件之間的銜接機(jī)制不完善，有可能出現(xiàn)內(nèi)部處理代替行政處罰、行政處罰代替刑事處罰的現(xiàn)象。
王磊：串通投標(biāo)罪通常缺乏直接證據(jù)。在許多情況下，投標(biāo)人之間的協(xié)議可能沒(méi)有書(shū)面記錄，僅通過(guò)口頭協(xié)議或非正式溝通進(jìn)行。因此，執(zhí)法機(jī)構(gòu)往往面臨無(wú)法收集到關(guān)鍵證據(jù)的難題，特別是在沒(méi)有證人證言的情況下，案件難以立案或作出有效判決。有鑒于此，鼓勵(lì)知情人舉報(bào)或在一定條件下提供證據(jù)。比如，在一些國(guó)家和地區(qū)，反壟斷機(jī)關(guān)會(huì)為揭發(fā)合謀行為的企業(yè)或個(gè)人提供豁免或減輕處罰。
蔣守華：調(diào)查受阻是一大難點(diǎn)。政府采購(gòu)領(lǐng)域發(fā)生串通行為幾率較高的是采購(gòu)人（代理機(jī)構(gòu)）和供應(yīng)商之間的串通，也就是通常所說(shuō)的暗箱操作。當(dāng)某供應(yīng)商得知某單位的政府采購(gòu)項(xiàng)目擬實(shí)施采購(gòu)時(shí)，會(huì)提前通過(guò)各種手段與采購(gòu)單位負(fù)責(zé)人或代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人進(jìn)行非正常聯(lián)系，目的是讓自己成為意向供應(yīng)商。一旦得到默認(rèn)，該供應(yīng)商便四處活動(dòng)，一是通過(guò)各種手段或潛規(guī)則阻止其他供應(yīng)商參與競(jìng)標(biāo)，以達(dá)到壟斷該項(xiàng)目的目的；二是感覺(jué)能夠壟斷項(xiàng)目后，便會(huì)找上幾家自己熟悉的供應(yīng)商進(jìn)行陪標(biāo)，或者直接讓自己“一企多注”（一個(gè)控制人注冊(cè)多家公司）的企業(yè)陪標(biāo)。
這類(lèi)串通行為表面上看似乎是供應(yīng)商之間在串通，但本質(zhì)卻是采購(gòu)人（代理機(jī)構(gòu)）和供應(yīng)商在串通。查處這類(lèi)串通行為，除了要查證供應(yīng)商存在串通行為外，更重要的是要查證采購(gòu)人（代理機(jī)構(gòu)）和供應(yīng)商之間存在串通行為，但財(cái)政和公安部門(mén)在調(diào)查采購(gòu)人時(shí)會(huì)遇到較大阻力。因此，建立由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)參與的協(xié)同監(jiān)管機(jī)制十分必要，即由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)調(diào)查采購(gòu)人，或許會(huì)取得較好效果。
蔡錕：雖然構(gòu)成犯罪的串通投標(biāo)行為與應(yīng)予行政處罰的串通投標(biāo)行為在定性上幾乎沒(méi)有差別，僅有金額等嚴(yán)重情節(jié)上的區(qū)分。但在實(shí)踐中，仍存在財(cái)政部門(mén)認(rèn)為金額符合要求應(yīng)移送公安機(jī)關(guān)但卻無(wú)法追究刑事責(zé)任的情況。
這是因?yàn)闃?gòu)成犯罪應(yīng)予追究刑事責(zé)任的證明標(biāo)準(zhǔn)與構(gòu)成行政違法應(yīng)予追究行政責(zé)任的證明標(biāo)準(zhǔn)存在差異。比如，《行政處罰法》在主觀方面采取過(guò)錯(cuò)推定的標(biāo)準(zhǔn)，即推定違法行為主體有過(guò)錯(cuò)，而由違法行為主體承擔(dān)無(wú)過(guò)錯(cuò)的舉證責(zé)任。但在《刑法》上，針對(duì)串通投標(biāo)罪，則無(wú)法采用過(guò)錯(cuò)推定標(biāo)準(zhǔn)，而要求由公安機(jī)關(guān)舉證證明違法行為主體過(guò)錯(cuò)的成立。
因此，在財(cái)政部門(mén)、公安部門(mén)以及司法機(jī)關(guān)認(rèn)定和處理串通投標(biāo)行為的協(xié)同配合方面，應(yīng)當(dāng)更嚴(yán)格地執(zhí)行《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》。對(duì)于涉嫌犯罪的串通投標(biāo)行為，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向公安機(jī)關(guān)移送。對(duì)于公安機(jī)關(guān)不認(rèn)為構(gòu)成犯罪的串通投標(biāo)行為，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)也應(yīng)繼續(xù)審查該行為是否應(yīng)予行政處罰。
陳以勇：政府采購(gòu)領(lǐng)域執(zhí)法隊(duì)伍相對(duì)“小弱散”，且因缺乏行政強(qiáng)制手段，造成執(zhí)法極其困難。一些串通投標(biāo)行為“東窗事發(fā)”，要么是違法行為主體分贓不均發(fā)生內(nèi)訌而被揭發(fā)和告發(fā)，要么是利益受侵害或受損失主體通過(guò)蛛絲馬跡發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題。從財(cái)政部門(mén)調(diào)查處理的情況來(lái)看，往往是通過(guò)核實(shí)確認(rèn)不同供應(yīng)商投標(biāo)書(shū)內(nèi)容異常一致、多個(gè)當(dāng)事人由同一家企業(yè)繳納社會(huì)保險(xiǎn)等線(xiàn)索切入和告破居多。對(duì)更加隱蔽、更加復(fù)雜的其他類(lèi)型串通投標(biāo)案件，則缺乏有力、有效的調(diào)查手段。有時(shí)遇到當(dāng)事人拒不配合或阻撓調(diào)查的情況，往往陷入進(jìn)退兩難甚至無(wú)計(jì)可施的境地。
為解決上述執(zhí)法困境，個(gè)人建議，一是研究探索可否劃轉(zhuǎn)撤并職能，相對(duì)集中行使行政執(zhí)法權(quán)，通過(guò)整合重塑隊(duì)伍，使政府采購(gòu)領(lǐng)域的監(jiān)管執(zhí)法工作能夠“強(qiáng)筋壯骨”“長(zhǎng)牙帶電”。二是與公安、市場(chǎng)監(jiān)管等“執(zhí)法正規(guī)軍”進(jìn)行跨部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法，利用這些部門(mén)所具有的行政強(qiáng)制權(quán)，借力打力，見(jiàn)招拆招，為財(cái)政部門(mén)調(diào)查處理串通投標(biāo)案件“減柔性、增剛性”。
馬正紅：為加強(qiáng)相關(guān)部門(mén)的協(xié)同合作，我認(rèn)為可以搭建信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)線(xiàn)索、證據(jù)及案件處理結(jié)果的實(shí)時(shí)互通，提升信息流通效率。同時(shí)，完善線(xiàn)索移送與協(xié)作體系，明確財(cái)政部門(mén)向公安部門(mén)移送線(xiàn)索的標(biāo)準(zhǔn)流程，確保公安部門(mén)及時(shí)受理并反饋。針對(duì)重大復(fù)雜案件，可以組建聯(lián)合調(diào)查組協(xié)同調(diào)查。此外，可以定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議研討法律適用難題和執(zhí)法挑戰(zhàn)，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和尺度，并建立專(zhuān)家咨詢(xún)機(jī)制，為疑難案件提供專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)。聯(lián)合開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升工作人員專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)和執(zhí)法能力，并合力開(kāi)展宣傳活動(dòng)，增強(qiáng)市場(chǎng)主體法律意識(shí)。
實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)治理
主持人：如何從根源上治理串通投標(biāo)行為？
蔡錕：所謂“治標(biāo)要治本”，想要有效治理串通投標(biāo)行為，首先要明晰串通投標(biāo)行為發(fā)生的真正原因和實(shí)施邏輯。
就投標(biāo)人與招標(biāo)人或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)而言，其串通投標(biāo)的邏輯很明確。即招標(biāo)人提前與某一投標(biāo)人溝通，設(shè)置有利于該投標(biāo)人的資格條件；招標(biāo)人直接或間接向投標(biāo)人泄露標(biāo)底信息；招標(biāo)人授意投標(biāo)人修改投標(biāo)文件等。簡(jiǎn)言之，就是給予特定投標(biāo)人有別于其他投標(biāo)人的便利或優(yōu)勢(shì)。
而投標(biāo)人之間發(fā)生串通投標(biāo)，在實(shí)踐中往往隱含了一個(gè)前提，即如果不實(shí)施串通投標(biāo)的話(huà)，該項(xiàng)目極有可能因?yàn)閰⑴c投標(biāo)的適格投標(biāo)人人數(shù)不足（不滿(mǎn)3家）而無(wú)法開(kāi)標(biāo)。為了能讓項(xiàng)目順利開(kāi)標(biāo)，某一投標(biāo)人需要去尋找其他投標(biāo)人一并參加，同時(shí)需要通過(guò)串通的方式，確保其他投標(biāo)人無(wú)法中標(biāo)，而只有該投標(biāo)人中標(biāo)。
為什么項(xiàng)目可能存在適格投標(biāo)人人數(shù)不足的問(wèn)題？繼續(xù)延伸發(fā)掘的話(huà)，往往出現(xiàn)的情況就是招標(biāo)人與投標(biāo)人之間其實(shí)事先已達(dá)成一致意見(jiàn)，在招標(biāo)文件中設(shè)置了對(duì)該投標(biāo)人有利的資格條件或者評(píng)分項(xiàng)，導(dǎo)致符合資格要求的投標(biāo)人不足，或者潛在投標(biāo)人經(jīng)分析招標(biāo)文件而了解到該項(xiàng)目存在一定問(wèn)題進(jìn)而放棄參加。
由此可見(jiàn)，投標(biāo)人之間串通投標(biāo)的問(wèn)題癥結(jié)，往往在于招標(biāo)人與投標(biāo)人之間的串通投標(biāo)，而招標(biāo)人與投標(biāo)人之間的串通投標(biāo)，往往又表現(xiàn)為招標(biāo)文件中資格條件或者打分項(xiàng)設(shè)置的不公平與不公正。
因此，筆者認(rèn)為，在確保招標(biāo)文件編制過(guò)程中充分考慮項(xiàng)目本身特殊需要的前提下，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步保證資格條件及打分項(xiàng)設(shè)置的合法性與合理性，尤其需要重點(diǎn)審查是否存在以不合理?xiàng)l件限制或排斥潛在投標(biāo)人的情況，這是治理串通投標(biāo)的關(guān)鍵。畢竟，如果一個(gè)招投標(biāo)項(xiàng)目，本身能夠吸引足夠多的投標(biāo)人參加，確保競(jìng)爭(zhēng)充分且有效，那串通投標(biāo)自然也就失去了意義。
蔣守華：現(xiàn)實(shí)中，《招標(biāo)投標(biāo)法》中的工程建設(shè)項(xiàng)目是投標(biāo)人之間相互串通投標(biāo)（圍標(biāo)）的高發(fā)領(lǐng)域。一是建議修改《招標(biāo)投標(biāo)法》關(guān)于標(biāo)底的規(guī)定，明確禁止設(shè)定標(biāo)底。由于標(biāo)底在開(kāi)標(biāo)前是保密信息，一旦投標(biāo)人與招標(biāo)人串通，便能提前獲取標(biāo)底，嚴(yán)重破壞了招投標(biāo)活動(dòng)的公平性。二是建議對(duì)《招標(biāo)投標(biāo)法》體系下的評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)值確定方法進(jìn)行調(diào)整，即在計(jì)算評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)值時(shí)，禁止去掉最高報(bào)價(jià)和最低報(bào)價(jià)后再取各投標(biāo)報(bào)價(jià)的平均值，應(yīng)以有效投標(biāo)報(bào)價(jià)中的最低投標(biāo)報(bào)價(jià)作為評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)值?，F(xiàn)行的平均值評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)值確定方式，容易導(dǎo)致各投標(biāo)人之間出現(xiàn)圍標(biāo)行為，即通過(guò)協(xié)商報(bào)價(jià)，從而抬高投標(biāo)報(bào)價(jià)。而以最低投標(biāo)報(bào)價(jià)作為評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)值，能夠激勵(lì)投標(biāo)人給出更具競(jìng)爭(zhēng)力的報(bào)價(jià)，有效抑制圍標(biāo)串標(biāo)行為。
陳以勇：建議把推動(dòng)治理政府采購(gòu)領(lǐng)域串通投標(biāo)等違法活動(dòng)，與貫徹黨的二十屆三中全會(huì)關(guān)于“完善行政處罰等領(lǐng)域行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度”的重要部署結(jié)合起來(lái)，與落實(shí)全會(huì)提出的“構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)”“規(guī)范涉民營(yíng)企業(yè)行政檢查”等改革要求緊密聯(lián)系起來(lái)，全面梳理歸納、深入研究把握中央和地方在進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作、進(jìn)一步規(guī)范和監(jiān)督罰款設(shè)定與實(shí)施、輕微違法免罰和初次違法慎罰、政府采購(gòu)領(lǐng)域“四類(lèi)”違法違規(guī)行為專(zhuān)項(xiàng)整治等方面的要求。同時(shí)，從優(yōu)化調(diào)整財(cái)政部門(mén)行政權(quán)力事項(xiàng)清單入手，圍繞建立和完善行政裁量權(quán)基準(zhǔn)，抓緊采取“梳”“減”“評(píng)”“修”“補(bǔ)”“建”等環(huán)環(huán)相扣、步步銜接、層層遞進(jìn)的措施，切實(shí)解決財(cái)政部門(mén)對(duì)政府采購(gòu)領(lǐng)域串通投標(biāo)等違法活動(dòng)進(jìn)行行政處罰裁量的基準(zhǔn)不規(guī)范、不精細(xì)、不統(tǒng)一、不穩(wěn)定等突出問(wèn)題。
就北京市財(cái)政部門(mén)而言，還要按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范涉企行政檢查的意見(jiàn)》等要求，進(jìn)一步優(yōu)化政府采購(gòu)領(lǐng)域行政檢查職權(quán)，打通數(shù)據(jù)資源共享的堵點(diǎn)和難點(diǎn)，加強(qiáng)“無(wú)事不擾”企業(yè)名單動(dòng)態(tài)管理，拓展建立數(shù)據(jù)分析模型的范圍和功能，建立和完善“風(fēng)險(xiǎn)+信用”分級(jí)分類(lèi)監(jiān)管機(jī)制及規(guī)則，探索“日常檢查+專(zhuān)項(xiàng)檢查”銜接貫通的閉環(huán)式監(jiān)管機(jī)制，推動(dòng)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管改革加力擴(kuò)圍、提質(zhì)增效，使政府采購(gòu)領(lǐng)域串通投標(biāo)等違法活動(dòng)失去生存的“土壤”。
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)第1421期第3版
